倪虹：以发展保障性租赁住房为突破口破解大城市住房突出问题

摘  要

加快发展保障性租赁住房，帮助新市民、青年人等群体缓解住房困难，促进解决好大城市住房突出问题，是党中央、国务院作出的重大决策部署。从2020年10月党的十九届五中全会首次提出保障性租赁住房，到2021年6月24日国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，明确保障性租赁住房的基础制度和支持政策。本文回顾了保障性租赁住房的提出，概括了保障性租赁住房的基本特征，深入分析了加快发展保障性租赁住房的重要性，在此基础上，提出了加快发展保障性租赁住房的着力点。

加快发展保障性租赁住房，帮助新市民、青年人等群体缓解住房困难，促进解决好大城市住房突出问题，是党中央、国务院作出的重大决策部署，是“十四五”时期住房建设的重点任务。目前，各部门、各地区正在认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，特别是一些人口净流入的大城市等，采取有力措施，加快发展保障性租赁住房，缓解新市民、青年人等群体的住房困难。在此背景下，有必要对保障性租赁住房的提出进行梳理和回顾，正确理解和把握保障性租赁住房的基本特征，充分认识加快发展保障性租赁住房的重要意义，找准加快发展保障性租赁住房的着力点。

一、保障性租赁住房的提出

党中央、国务院高度重视保障性租赁住房工作。2020年10月，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确指出，“扩大保障性租赁住房供给”，首次提出“保障性租赁住房”的概念。12月，中央经济工作会议要求“要高度重视保障性租赁住房建设”，并将其作为解决好大城市住房突出问题的重要举措。2021年3月，《政府工作报告》提出，切实增加保障性租赁住房和共有产权住房供给，尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难。同时，扩大保障性租赁住房供给也作为一项重点工作列入了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》。6月18日，国务院常务会议审议并原则通过《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，6月24日，由国务院办公厅印发，明确了保障性租赁住房的基础制度和支持政策。

党中央、国务院作出加快发展保障性租赁住房的重大决策部署，并专门明确保障性租赁住房的基础制度，出台精准度高、含金量大、操作性强的土地、财税、金融等一揽子支持政策和审批制度改革措施，充分体现了党和政府加快发展保障性租赁住房，尽最大努力帮助新市民、青年人等群体缓解住房困难的决心。同时，这一重大决策部署也是在全面总结我国住房发展取得的历史性成就，清醒认识当前大城市住房突出问题，深入开展试点的基础上作出的，有着深刻的现实背景和坚实的实践基础。

改革开放以来，特别是党的十八大以来，我国住房保障和房地产市场发展都取得了举世瞩目的成绩，城镇人均住房建筑面积由1978年的6.7平方米提高到2019年的39.8平方米。累计建设各类保障性住房和棚改安置住房8000多万套，帮助2亿多困难群众改善了住房条件，建成了世界上最大的住房保障体系。其中，党的十八大以来建设各类保障性住房和棚改安置住房4700多万套，帮助1亿多困难群众改善了住房条件，人民群众的获得感、幸福感、安全感不断增强。

随着城镇化进程的加速和流动人口规模的扩大，大量新市民、青年人涌向大城市，但大城市住房价格普遍偏高，新市民特别是青年职工“买不起房、租不好房”的问题比较突出，大城市住房问题日益严峻。有关调查显示，我国2亿多新市民、青年人中，约70%在市场租房居住，市场租赁住房以个人散租为主，个人散租房源约占房源总量的90%以上。总体来看，租赁住房结构性供需错配明显，户型上，个人散租房源并不是为了出租而设计，大户型房源供大于求，小户型房源和多卫生间的房型供不应求，难以满足新市民、青年人等群体的租住需求。价格上，高价位房源供大于求，低租金房源供不应求，超出了新市民、青年人等群体的承受能力。区位上，距离新市民、青年人等工作地点较远的郊区房源供大于求，而新市民、青年人等就业较为集中的中心城区房源供不应求，导致职住不平衡。租期上，住房租赁企业运营的租赁较长且稳定的房源不足5%，而大量个人出租房源的平均租期仅为8个月，租赁关系不稳定。因此，市场在解决新市民、青年人等群体的住房困难问题上存在失灵，需要更好发挥政府作用，引导和规范租赁住房的发展，为促进解决新市民、青年人等群体的住房困难提供更多支持和帮助。

2019年以来，为加快解决新市民、青年人的住房困难，经国务院同意，住房和城乡建设部在沈阳、南京、苏州、杭州、合肥、福州、济南、青岛、郑州、长沙、广州、深圳、重庆等13个城市开展试点，重点发展面向新市民的小户型、低租金保障性租赁住房（即政策性租赁住房），由政府给予政策支持，充分发挥市场机制作用，引导多主体投资、多渠道供给，主要利用存量土地和房屋建设。推动银行与试点城市签订战略合作协议，为住房租赁企业等市场主体提供长期低息贷款，支持建设筹集保障性租赁住房。推动房地产开发企业转型升级发展保障性租赁住房。指导试点城市积极探索政府给政策、银行给支持、多主体参与的可持续商业运作模式，形成了一批可复制可推广的经验。从试点情况看，加快发展保障性租赁住房，促进解决新市民、青年人等群体的住房困难是切实可行的。

二、保障性租赁住房的基本特征

保障性租赁住房由政府给予政策支持，充分发挥市场机制作用，引导多主体投资、多渠道供给，主要利用存量土地和房屋建设，适当利用新供应国有建设用地建设，坚持小户型、低租金，主要解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题。主要有以下基本特征：

主要面向新市民、青年人。保障性租赁住房主要面向符合条件的新市民、青年人等群体，准入和退出的具体条件由城市人民政府结合实际确定。这是保障性租赁住房制度设计的出发点，其核心门槛是住房困难，特别是无房，一般可不设收入门槛，就是为了帮助新市民、青年人等群体在进入大城市的初期，能够以相对合理的租金价格满足基本居住需求，更加公平地享受到住房保障的权利和经济社会发展成果，进而更好地实现自身的全面发展，是一种发展型的保障。

小户型、低租金。保障性租赁住房以建筑面积不超过70平方米的小户型为主，租金低于同地段同品质市场租赁住房租金，小户型的具体面积由城市人民政府按照保基本的原则合理确定。这是保障困难群众基本住房需求的一贯理念。新市民、青年人等群体大多是刚毕业参加工作的大学生或外来务工人员，有的单身，有的刚组建家庭，小户型、低租金房源既能够满足其基本居住需要，也能够最大限度地降低其租金支出负担，更加适应新市民、青年人等群体承受能力。同时，以小户型为主的制度设计，能够在公共资源有限的条件下，尽可能多地增加房源供给，从而保障更多符合条件的新市民、青年人，做到有限资源的公平善用。

充分发挥市场机制作用，引导多方参与。保障性租赁住房由政府给予土地、财税、金融等政策支持，充分发挥市场机制作用，引导多主体投资、多渠道供给，积极运用市场化办法和手段实现保障目标。保障性租赁住房的建设运营主体是多元的，除了政府外，农村集体经济组织、企事业单位、园区企业、房地产开发企业、住房租赁企业等各类市场主体，均可以在政府的政策支持下参与保障性租赁住房建设和运营管理，并且将成为发展保障性租赁住房的“主力军”。

主要利用存量土地和房屋建设。保障性租赁住房主要利用存量土地和房屋建设，包括利用农村集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地和非居住存量房屋建设，适当利用新供应国有建设用地建设。这是一种不同于以往保障性住房建设的新的发展思路。从有关部门的调查情况看，大城市存量土地和房屋资源较多，并且区位较好，将其用于建设保障性租赁住房，不仅能盘活闲置资源，更能有效降低保障性租赁住房建设的土地成本，更有利于实现职住平衡，可谓一举多得。

三、加快发展保障性租赁住房的重要性

第一，有利于推进以人为核心的新型城镇化。2020年，我国常住人口城镇化率达63.89%，已经进入了城镇化较快发展的中后期，流动人口达3.76亿，人口向经济发达地区和城市群集聚趋势明显，其中，大量是新市民、青年人，他们是城市的未来和希望。加快发展小户型、低租金、有利于职住平衡的保障性租赁住房，帮助新市民、青年人等群体缓解阶段性住房困难，为他们在城市安居乐业提供基本住房保障，将有力促进“十四五”时期新型城镇化更高质量发展。

第二，有利于推动建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。保障性租赁住房由政府给予政策支持，充分发挥市场机制作用，引导多主体投资、多渠道供给，坚持“谁投资、谁所有”。农村集体经济组织、企事业单位、园区企业、住房租赁企业、房地产开发企业等主体均可以参与发展，集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地、存量闲置房屋、新供应国有建设用地等均可以加以利用，改变了政府作为居住用地唯一供应者、房地产开发商作为住房唯一供应者的情况，推动实现多主体供给、多渠道保障、租购并举。

第三，有利于完善住房保障体系。多年来，住房保障工作主要依靠政府投入，重点保障的是城镇户籍住房困难家庭，对新市民、青年人保障力度有限。保障性租赁住房的提出，进一步强化了对新市民、青年人等群体的住房保障，拓展了住房保障供给主体和渠道。在此基础上，加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系，促进住房保障对象从以户籍家庭为主转向覆盖城镇常住人口，住房保障方式从以政府投入为主转向政府政策支持、吸引社会力量投入为主。

第四，有利于缓解住房租赁市场结构性供给不足。目前，住房租赁市场总体上结构性供给不足，大户型住房供大于求，小户型住房供不应求，缺少位于中心城区或交通便捷地区、适应新市民承受能力的小户型、低租金租赁住房。加快发展保障性租赁住房，能够切实增加小户型（含宿舍型）、低租金房源供给，优化租赁住房供应结构，也有利于稳定市场租金，促进住房租赁市场健康发展。

第五，有利于培育和发展住房租赁企业。发展保障性租赁住房需充分发挥市场机制作用，引导多主体投资、多渠道供给，支持专业化规模化住房租赁企业建设和运营管理保障性租赁住房。政府提供的土地、财税、金融等政策支持，能够降低保障性租赁住房建设和运营成本，帮助租赁企业形成资金平衡、略有盈利的可持续商业运作模式。同时，审批制度改革措施以及一系列管理制度的出台，也有利于帮助住房租赁企业解决审批等方面的难题。

第六，有利于促进房地产市场平稳健康发展。扩大保障性租赁住房供给，能够不断优化城市住房供应结构，为新市民、青年人等群体通过租赁方式解决住房困难问题提供渠道；能够稳定市场预期，合理释放购房需求，缓解房价上涨压力，为房地产市场平稳健康发展提供有力支撑。同时，保障性租赁住房由政府提供土地、财税、金融等政策支持，能够调动起房地产开发企业转型升级发展保障性租赁住房的积极性，也引导金融机构将资金用于支持发展保障性租赁住房。

四、加快发展保障性租赁住房的着力点

（一）切实提高政治站位，加快发展保障性租赁住房

当前，我国已进入全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新发展阶段，这是中华民族伟大复兴历史进程中的大跨越，在我国发展中具有里程碑意义。在这一重要阶段，党中央、国务院作出加快发展保障性租赁住房的重大决策部署，对于促进解决新市民、青年人等群体的住房困难问题具有重要作用，是坚持以人民为中心的发展思想的生动体现。要切实提高政治站位，牢固树立“四个意识”，自觉把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来，充分认识发展保障性租赁住房的重要意义，增强工作的积极性、主动性，高度重视保障性租赁住房建设，把发展保障性租赁住房，促进解决新市民、青年人住房问题作为“十四五”住房建设的重点任务，列入重要议事日程，切实抓出成效。

（二）用好支持政策，加快发展保障性租赁住房

国务院办公厅印发的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，已经围绕利用存量土地和房屋建设保障性租赁住房，提出了土地、财税、金融等方面的支持政策，以及相应的审批制度改革措施，有效破解了当前租赁住房发展面临的“瓶颈”，有利于形成可持续的商业运作模式，进而调动起各类主体的积极性，引导多主体投资、多渠道供给发展保障性租赁住房。人口净流入的大城市等，要切实用好各项支持政策，加快发展保障性租赁住房。

一是落实土地支持政策。落实好土地支持政策是加快发展保障性租赁住房的关键，可以改变政府作为居住用地唯一供应者、改变房地产开发商作为住房唯一供应者的情况。要探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房；允许利用企事业单位自有土地建设保障性租赁住房，变更土地用途，不补缴土地价款；可将产业园区配套用地面积占比上限由7%提高到15%，建筑面积占比上限相应提高，提高部分主要用于建设宿舍型保障性租赁住房；允许将非居住存量房屋改建为保障性租赁住房，不变更土地使用性质，不补缴土地价款；保障性租赁住房用地可采取出让、租赁或划拨等方式供应。这些土地支持政策的核心是降低土地成本、促进职住平衡，为保障性租赁住房的可持续发展奠定基础。

二是简化审批流程。利用非居住存量土地和非居住存量房屋建设保障性租赁住房，可由市县人民政府组织有关部门联合审查建设方案，出具保障性租赁住房项目认定书后，由相关部门办理立项、用地、规划、施工、消防等手续，并纳入工程质量安全监管。

三是积极争取中央补助资金支持。中央通过现有经费渠道，对符合规定的保障性租赁住房建设任务予以补助。地方应抓紧谋划落实保障性租赁住房项目，引导各类建设运营主体积极争取中央补助资金支持。

四是降低税费负担。利用非居住存量土地和非居住存量房屋建设的保障性租赁住房，取得保障性租赁住房项目认定书后，比照适用住房租赁增值税、房产税等税收优惠政策。对保障性租赁住房项目免收城市基础设施配套费。

五是执行民用水电气价格。利用非居住存量土地和非居住存量房屋建设保障性租赁住房，取得保障性租赁住房项目认定书后，用水、用电、用气价格按照居民标准执行，切实降低企业运营成本和租户支出负担。

六是加强金融支持。支持银行业金融机构以市场化方式向保障性租赁住房自持主体提供长期贷款，向改建、改造存量房屋形成非自有产权保障性租赁住房的住房租赁企业提供贷款；对保障性租赁住房贷款在实施房地产信贷管理时予以差别化对待，不纳入房地产贷款集中度管控，调动商业银行和房地产开发企业发展保障性租赁住房的积极性。

（三）落实各方责任，加快发展保障性租赁住房

一是落实城市人民政府主体责任。坚持供需匹配，在摸清保障性租赁住房需求和存量土地、房屋资源情况的基础上，从实际出发，因城施策，采取新建、改建、改造、租赁补贴和将政府的闲置住房用作保障性租赁住房等多种方式，切实增加供给。出台具体操作办法，明确本地区利用存量土地和房屋建设保障性租赁住房各项政策措施，积极支持各类主体参与建设运营保障性租赁住房。统筹推进发展保障性租赁住房工作，确保审批、税收优惠、民用水电气价格和金融支持等各项政策措施落实到位。加强对保障性租赁住房建设、出租和运营管理的全过程监督。

二是省级人民政府负总责。加强组织领导和监督检查，明确省级相关部门和单位职责，形成工作合力；研究确定本地区除人口净流入的大城市外，其他发展保障性租赁住房的城市范围，并根据实际情况及时更新；督促指导有关城市摸清需求、制定计划、细化措施；及时总结推广城市典型经验做法，研究解决城市反映的困难和问题；坚持结果导向，对城市发展保障性租赁住房情况实施监测评价，强化结果运用，将监测评价结果纳入对城市政府的绩效考核，督促切实增加保障性租赁住房供给。

三是各部门协调配合。发展保障性租赁住房涉及面广，土地、财税、金融等各项支持政策的落实，离不开各部门的密切配合和对地方的指导督促。各有关部门和单位按职责分工，加强协作、形成合力，确保各项政策落实到位，推动加快发展保障性租赁住房，切实解决好大城市住房突出问题，尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难。